【中央存款保險公司設立與功能之演進】 【後金融重建基金時代的存款保險機制】 【金融監理之挑戰與因應】 【存保公司運作20年及金融監理成果】 【我國金融安全網之健全建置】
中央存款保險公司設立與功能之演進
作者:林維義
中央存款保險公司係依據存款保險條例之規定設立,而存款保險條例制定之目的係為保障金融機構存款人利益 ,鼓勵儲蓄,維護信用秩序,促進金融業務健全發展。換言之,政府設計存款保險機制,係為保證當存款銀行 發生危機支付不能時,存款大眾之存款,仍可獲得及時的保障。促使存款人對金融體制之信心,以確保金融秩 序之穩定,必須有賴下列之必要條件,方能達成目標。
- 由立法充分授權中央存款保險公司處理倒閉機構之職責,准許其有獨立行使「決定處理倒閉機構資產與負債最具效益方式」之裁量權。
- 建立預警制度防止銀行之經營產生過度風險,並適時採取風險費率及限額存款之保障,以利存款人與股東發揮相當程度之市場制約力量。
- 充實存款保險基金,以利其積極扮演保險人與清理人之角色,以解決倒閉要保機構之相關事宜。
中央存保公司設立與功能之演進,可分三個階段:
一、第一階段從民國74年9月迄民國84年
民國74年因台北十信及國泰信託擠兌事件發生,為處理該等機構產生困難,乃於是年9月設立中央存款保險公司, 資本額新台幣8億元,而當時除基層金融機構、信託投資公司及二家商銀為民營外,均為公營行庫, 且存款總額約八成均為公營銀行擁有,故立法採自由投保。設立初期為優待客戶, 以萬分之1.5之費率招攬客戶,因此10年間累積賠款特別準備金僅新台幣10餘億元, 資本額增至新台幣50億元,且僅部分要保基層金融機構及商銀為受檢單位,此一期間為台灣經濟金融大變革, 利率及匯率雙率採浮動,又開放16家民營商業銀行設立,因而金融業務競爭激烈,基層金融受衝擊最大, 故於民國83及民國84年間基層金融發生數起擠兌,其中因有未參加存保者而難予處理, 且處理問題金融機構所需資金均向央行融資。
二、第二階段從民國85年迄民國89年
民國85年政府將全部基層金融機構300多家,授權由中央存款保險公司辦理金檢,公司增加金檢人員190餘名, 不但負有很大政策任務且可增進公司之功能。另政府實付資本由新台幣50億元增至新台幣100億元。 又於民國88年底立法通過存款保險從自由投保改為全面投保,同時採行風險費率, 費率由萬分之1.5調升為萬分之5,如此每年可增加保費收入將近新台幣40億元,以增強賠款特別準備金, 作為爾後RTC基金之重要資金來源之一。更因完成金融預警制度,篩選出問題金融機構以便儘早處理。 此時可說已建立吸收存款金融機構退場必備之根基。
三、第三階段從民國90年迄今
民國90年起政府為進行金融大改革,立法完成金融控股法及農業金融法,俾便順應潮流推展綜合銀行業務。 又立法設立RTC基金,進行處理由金融預警制度所篩選出36家資本為負數之金融機構, 同時民國93年7月行政院金融監督管理委員會的設立,統一監理事權。目前雖然中央存款保險公司未保有檢查權, 惟前經金融預警制度所篩選出之問題金融機構,大部分在此期間已由RTC基金配合處理,並建立RTC處理之經驗, 且農漁會信用部依據農業金融法改隸農委會主管,今後似可恢復保額範圍內理賠,並樹立存款人及市場制約功能。
綜合上述,政府設計存款保險機制經過多年運作成績已現,惟若能就下列數項加以配合,當可減低社會成本,而建立有效之存保功能:
一、應適當建立金融控股公司與其子公司間的防火牆
防火牆之規定是為防止金融機構損及客戶的權益所設,但就執行與經濟層面而言, 金融控股公司下各子公司若是完全分離,而無任何資訊溝通及產品搭售,則金融控股公司的形成將只有投資組合的效益, 而無所謂的綜效利益。因此,過高之防火牆管制措施,會增加銀行許多營運成本、降低銀行競爭力、 降低營運效率及對客戶之服務品質,並抵銷銀行擴大兼營業務之益處。故對於防火牆之建立及其高低, 實有必要與所欲防止之風險及弊端相當,不宜作過高之限制,並應時常加以檢討修正。
但防止金融控股公司及其子公司利益輸送之規範,目前僅有充分揭露利害衝突或損及客戶權益情形及其交易行為之規定, 以及金融控股公司及其子公司間業務交易、聯合行銷、負責人及職員兼任、資訊流用或營業設備或場所共用等相關規定, 而對金融控股公司及其子公司間之交易行為規範並未有強而有力類似各國所採防火牆之規範,宜儘速建立金融控股公司及其子公司間的防火牆。
二、目前存保金融預警制度應加入保險業與證券業子公司的預警評分項目
由於金融控股公司是個包含銀行、保險及證券的組合體,但我國現今金融預警制度只有針對金融控股公司下的銀行子公司來預警, 即金融預警制度下的評分項目只涵蓋金融控股公司銀行子公司的預警評分項目, 而沒有涵蓋保險及證券子公司的預警評分項目,因此無法真正評斷出金融控股公司的內部結構, 難以真正做到金融風暴前的預防。所以,基於金融控股公司的全面預防考量下, 應該對於金融控股公司的預警制度有所調整,即在金融控股公司的預警制度中加入證券及保險子公司的評分項目。
三、加強金融機構財務資訊公開,發揮市場監督功能
為加強金融機構財務、業務資訊之公開,應將重要財務、業務資訊自行於其電腦網站上揭露, 揭露項目包括資產負債表、損益表、資本適足性、資產品質、管理資訊、獲利能力、 流動性及市場風險敏感性等,以求金融機構資訊公開化,並發揮市場監督功能, 達到人人都是預警制度中的一員,以期金融風暴無所引發。
四、強化金融檢查績效,應發揮問題金融機構立即處理功能,始能維護金融穩定,確保存款保險基金之健全。
為確實掌握金融機構營運狀況及業務缺失改善情形,持續對各金融機構就檢查單位實地檢查所提業務經營缺失輔以電腦追蹤考核系統, 逐案追蹤其改善情形,並依法嚴格處理各金融機構之違規行為,必要時並派員複查,督促金融機構各項經營缺失確實改善。
參考文獻
- 林維義:「美國金融監理制度與聯邦存款保險制度之探討」,存保資訊季刊,第10卷第4期。
- 林維義:「從擠兌事件談金融風險管理」,存保資訊季刊,第11卷第2期。
- 林維義:「從金融風險管理談我國存款保險建制之績效」,存保資訊季刊,第12卷第1期。
- 林維義:「金融預警制度與金融控股公司之風險管理」,存保資訊季刊,第17卷第5期。
本文作者
民國74年6月起分別任職於中央銀行業務局副局長、秘書處長(兼資訊室主任)、業務局局長, 民國85年調任中央存保公司董事長,民國89年底轉任證券集保公司董事長, 民國90年10月轉任關貿網路公司董事長,目前為中央大學金融研究所兼任教授。
後金融重建基金時代的存款保險機制
作者:薛 琦
台灣金融重建基金(RTC)存續期間到民國94年7月告一段落,屆時問題金融機構由中央存保公司處理, 同時存款人的保障亦由全額回復限額保障,每一存款人於每一金融機構最高保險額度如不變更, 則為本金100萬。即民國94年7月起有兩件事可能會改變:問題金融機構的處理機制與存戶的保障額度, 而保險機制的運作正與這兩件事息息相關。狹義的存款保險機制係指在銀行經營失敗時,用來保護存款者。 因此,這個機制啟用的時機是在銀行經營失敗時,最主要目的是保護存款者,也因此可建立一持久、 公平、有效率的銀行退場機制。據此可思索後金融重建基金時代的存款保險制度應有面貌以及應注意之事項。
據統計美國聯邦存款保險公司(FDIC)自1980年至2004年處理了近3000家破產銀行, 其中以採賠付存款人(deposit pay-off)者不到10%,多數由購買與承受交易(purchase-and-assumption transactions, P&A)方式處理, 占60%左右。就處理規模而言,前者平均較小,總資產約9,700萬美元;採P&A方式處理之銀行總資產較大, 約3.2億美元。考量我國金融機構趨大型化,若均採賠付存款人方式處理,因處理對象人數眾多,成本高, 時間長,並非良策。但不採用此法,一旦問題銀行之淨資產不足以形成合併誘因,則仍涉及補償問題, 而且若均採此法,原則上與全額保障無異。那麼回復存款保險定額制的意義何在呢?
其最重要的意義在於,存款也有風險的問題,而這正是一大觀念上的突破。過去存款等於零風險, 但在回復定額保護制後,被認為是最安全的理財方式—存款,也變得有風險。存款戶對銀行的選擇, 將有助於市場紀律(Market Discipline)之建立,或對於風險較高的銀行可以撤回存款,或要求更高的利率。 健全市場紀律的另一必要條件或做法便是資訊揭露。根據日本分二階段回復定額保險制的經驗, 有六項判斷金融機構經營健全與否的指標,可供存款戶尋找安全可靠的金融機構1:
- 金融機構之資本適足率;
- 不良債權金額;
- 不良債權金額除以放款金額比率之增減幅度;
- 金融機構存款額的增減程度;
- 參考外部獨立機構之評等;
- 留意上市上櫃之金融機構股價動向。
日本在實行二階段定額存款保險改革時,非常在意的是系統金融中大額資金的流動是否引起金融不穩定。 資金移動會發生在兩個部分:首先是分散儲蓄,存款人將存款從一機構移至另一機構, 此時金融機構經營策略亦可決定是否爭取或降低收受存戶的存款,從而帶動市場除了從價(利率)的競爭外, 還包括質(金融機構經營良否與信用)的競爭。其次是市場資金可能由存款流至其他金融產品, 將促進財富管理市場之發展,進而提昇金融機構的長期競爭力。事實上日本並無發生資金大量移動不穩定情形, 金融機構大量打銷呆帳的大幅報導,也給存款戶打了預防針。回顧我國當前情勢,在金融機構整合成效浮現時, 回復存保定額理賠制,時機上十分妥當。
存款保險是金融安全網的一環而非全部。完整的金融安全網包含存款保險、辦理最後借貸者中央銀行、 銀行破產處理程序及銀行的監督管理。2世界銀行與IMF的跨國實證研究——存款保險是否可以增加金融系統的安定性, 答案是否定的。3研究員分析了1980-1997年包含台灣之各國數據,發現具明確存款保險制度的國家, 該制度有損及金融穩定之傾向,特別是在利率自由化後與制度環境脆弱時,關係更為明顯;當制度良好時, 存保制度比較像是一有效率的隱性金融監理,可以抵銷該制度降低市場紀律的情形。
實證研究並非否定存保的存在意義,而是幫助我們瞭解存保制度只是金融安全網的最後一道防線。 但在這之前的金融監理與市場紀律,其功能與重要性遠大於存款保險制度。一般而言, 金融安定的核心與金融監理需回歸金融監理。市場紀律與銀行監理是金融安全網中來約束銀行追求風險的機制。 因此重要的是存保制度如何緊密結合最新的監理趨勢,從防範銀行的經營失敗著手, 而非都依靠啟動最後一道防線來穩定金融。
註
- 林佳靜,「日本存款保險制度的改革對存款人與金融機構之影響」,2005年3月13日,經濟日報
- Asli Demirguc-Kunt and Harry Huizinga,Market(1999),“Discipline and Financial Safety Net Design”, World Bank
- Asli Demirguc-KunEnrica and Detragiache(1999),“Does Deposit Insurance Increase Banking System Stability? An Empirical Investigation”, World Bank
本文作者
目前為台灣金融研訓院院長
金融監理之挑戰與因應
作者:曾國烈
金融機構係利用大眾資金從事授信及投資,作為資金及風險之中介機構,因其涉及存款人、 投資人及投保戶之權益,如何建立有效之金融監理機制,攸關金融產業發展及社會安定甚鉅, 爰各國金融監理機關,莫不以積極維護各界對金融體系信心、增進各界對金融制度瞭解、 合理保障消費者權益及減少金融犯罪等四項作為監理目標,並視金融情勢需要,推動各項金融改革措施。 我國於民國90年7月9日公布施行金融控股公司法及行政院金融重建基金設置及管理條例等金融六法以來, 不但金融法規之建置趨於完善,亦啟動金融改革的進程。民國91年8月25日?陳總統於大溪會議揭櫫金改二五八目標, 行政院隨即將金融改革納入「挑戰2008-國家發展重點計畫」之三大改革之一。 第一階段之金改目標已具體達成,此可由下表之本國銀行資產品質及獲利趨勢得到印證。
金融體系過去存在「逾放比率過高」及「家數太多」等二項棘手的金融問題,於金改第一階段已具體解決其中「逾放過高」問題, 而「家數太多」問題,其癥結在於國內銀行同質性高,產品創新不足,又缺乏大而好的領導性銀行, 致各銀行陷於國內傳統存、放款價格競爭,獲利性及營運拓展空間均極為有限。因此,為加速推動金融整併, 總統於民國93年11月宣示:民國94年底前促成3家金融機構市占率達10%以上、12家公股金融機構減為6家、 民國95年底前將14家金融控股公司減半及至少一家金融機構由外資經營或到國外上市, 作為第二次金改的四大目標。未來兩年,金融產業將掀起優勝劣敗的整併浪潮,透過市場力量及監理措施, 問題銀行將強制退場,一般銀行將加速整併,此亦是優質金融機構進一步提昇經營價值的關鍵時刻。
為貫徹 總統揭示二次金改目標,政府已積極推動以一至二家大而好的公股金控作為推動整併的觸媒機構(Catalyst), 進而創造領導性的金融機構(National Champion)。而為使金控公司及其子公司之資本配置及資金運用更有效率, 金管會業於民國94年6月2日發布金控公司以子公司減資方式取得資金及申請轉投資審核原則, 在子公司健全經營之前提下,金控公司得取得子公司減資之資金,合併或投資其他金融機構, 以加速提高市占率。另金管會亦積極運用各種監理工具創造有利的併購環境, 並將繼續停止核准新設金融機構及增設分支機構,以提高通路價值;實施差異化管理, 協助業者降低併購調整成本,如自由遷移分支機構及赴海外設分支機構等誘因。而在引進外資經營方面, 已有業者透過增資、釋股等方式,引進國際經營團隊,以達成政策目標。
推動一般金融機構整併,係向上提昇金融服務品質的監理策略,然為防範金融機構倒閉損及存款人權益, 各國均係以金融主管機關之退場機制、存保公司之存款保險及中央銀行之最後貸款者功能, 輔以短期性的金融重建機制,分層建構金融安全網。
就我國而言,施行4年的金融重建基金,於施行之初即因財源嚴重不足因素,而僅處理48家問題金融機構1, 但在該基金提供全額保障的屏障下,主管機關得井然採取系列金融改革措施,具體達成第一階段金改目標, 成效堪稱斐然。金融重建基金於今(94)年7月10日即不得再列入處理經營不善金融機構,該基金退場後, 處理問題金融機構的重任將由中央存款保險公司擔任,且全額保障之過渡性機制亦將回復存款保險之限額保障, 即每一存款人於每一金融機構最高保險額度為存款本金100萬元。
為減緩金融重建基金機制回復至存款保險制度,對存款人及金融安定可能造成的衝擊, 首要之務為善用金融重建基金於條例修正後新增的有限財源(約300億元2)。 由於金管會列管之數家財務欠佳銀行、信託投資公司及信合社,均已進行增資或合併等改善計畫中, 為避免存款保障制度轉換,影響該等機構改善計畫之執行,該基金新增的300億元將以安定存款人信心及防範道德風險為原則, 當該等機構未依改善計畫執行,或存款人對該等機構信心不足發生擠兌時,方動用該基金予以處理, 以儘量減少動用該基金方式,促成金融機構以自救方式完成增資或合併之目標。
次為建構以存款保險機制為核心的金融安全網,立法院上會期通過之金融重建基金修正條例及營業稅法修正案, 已分別規定金融重建基金運用所剩金融業營業稅稅款3及自民國100年1月起之銀行業營業稅稅款, 應專款撥充存款保險準備金,爰存款保險準備金已足以因應處理個別金融機構。 另因今(94)年4月18日送請立法院審議之存款保險條例修正草案已規定得於發生系統性危機時, 例外排除理賠成本較小原則,故立法院下會期如能修正通過,輔以修正銀行法明定立即糾正措施4, 則我國以存款保險機制為核心的金融安全網即臻完善健全。
因應金融監理的挑戰,應時時注意業者自律、市場制約、專業機構制衡及主管機關監督等四種力量之平衡發展, 避免過度仰賴單一力量,以促使金融機構發揮公司治理成效。第一次金改期間, 金融監理理念已由原先著重金融機構業務規範之監理(rule-based supervision), 轉變為強化金融機構體質之財務風險導向之監理(risk-based supervision)。目前執行中之二次金改, 更應善用我國豐沛資金及產業結構之優勢,以賡續法規鬆綁、落實服務導向、鼓勵金融創新、採差異化監理、 加強業者自律及推動國際接軌等六項指標為導向,將金融業視為一個主要的產業來經營, 以有效提昇我國金融競爭力,並積極發展我國在資產管理及區域籌資方面的地位, 以發展我國成為區域金融服務中心。
註
- 37家農漁會信用部、9家信合社、高雄企銀及中興銀行。
- 依據民國94年6月22日 總統公布施行之金融重建基金修正條例規定,該基金新增之金融業營業稅稅款,其運用總額以1,100億元為限,該新增的1,100億元,於扣除賠付中興銀行金融同業存款580億元及運用於農漁會信用部之專款220億元後,餘得運用於處理問題銀行、信合社及信託投資公司的財源僅約300億元。
- 金融業係指銀行業、保險業、信託投資業、證券業、期貨業、票券業及典當業。金融業營業稅係就金融業經營專屬本業之銷售額,按營業稅率2%計算營業稅額,每年實徵稅額約250億元。
- 銀行實質淨值占資產比率低於2%(資本嚴重不足)者,於一定期限未採取增資等自救措施者,主管機關應予以接管或清理,促其退出市場。
本文作者
目前為行政院金融監督管理委員會銀行局局長
存保公司運作20年及金融監理成果
作者:許振明
本文作者
壹、前言
台灣之金融體系的發展,係以銀行業為主力,基層金融亦扮演重要角色,對於經濟發展之貢獻甚大。 為了促進金融發展,政府自1980年代以來,持續推動金融自由化、國際化及紀律化。其中在穩定金融方面, 1985年9月建立了存款保險制度;1989年推動自有資本與風險性資產比率(BIS)制度; 1996年7月改革基層金融之金融檢查機制,由中央存款保險公司承接全部基層金融機構檢查工作; 1997年推動基層金融機構的緊急相互支援制度;1998年完成金融革新小組計畫工作報告, 開始推動各項金融革新與金融現代化政策。1999年存款保險由自由投保改採全面投保, 並且採取風險差別費率制度,以強化存保公司處理問題金融機構功能。2000年元月, 將存款保險費率調升為目前之萬分之5、5.5及6三級制,以充實存款保險賠款特別準備金規模。 並於2000年底通過金融機構合併法。
基本上,台灣金融體系安全機制之建立,是由政府主導。存款保險機制及BIS之最低資本比率規定, 再加上金融監理機制,本是金融自由化政策下穩定金融紀律之主要支柱。然而,我國銀行體系, 於20世紀末,卻不斷出現一連串的金融危機。
首先是1995年之基層金融系統性擠兌危機;其次是1998年底之票券金融及銀行危機; 2000年之潛在性商業銀行危機等。為避免大規模銀行擠兌風暴,政府乃於2001年著手積極加速金融改革工作, 於6月通過「金融六法」,其中包括銀行業及基層金融退場機制之建立;「金融控股公司法」之制定; 存保保費全數列入存款保險賠款特別準備金之政策。 所謂金融機構退場機制問題即指2001年7月公布施行之「行政院金融重建基金設置及管理條例」, 再經立法院於2004年中延長一年後,於2005年7月屆期。
金融重建基金運作期間,一方面建立我國問題金融機構退場機制,配合政府金融改革政策, 以達到金融整併之功能,另一方面,配合政策督促金融銀行業打銷呆帳以健全經營體質,頗富成效。 然而金融重建基金之設置,係屬短期應變措施,如何健全金融機構之體質及維護金融穩定以促進金融發展及經濟成長才是長期目標。 我國的金融監理制度在後金融重建基金時代如何達到此一長期目標,為政府金融政策當務之急。
本文旨在探討我國存款保險機制自從1985年9月成立以來,在經歷跨世紀的20年之間,如何藉其所扮演之金融安全網之一環的角色,促進金融的穩定。
貳、存保公司運作的前10年
我國存款保險制度之建立始於1985年9月中央存款保險公司之成立。 成立之初雖有1985年2月的台北十信金融弊案剛使得一位財政部長去職,蔡辰洲入獄, 而且在1980年代末期台灣股市及房市泡沫經濟形成,並致破滅,但是大體上並未出現嚴重的金融危機。 眾所周知,我國在1980年代末期推行一連串的金融自由化及國際化的措施, 其中包括開放銀行自由訂定存放款利率、銀行業之拆款市場利率自由議定、 外匯市場之新台幣匯率由銀行間自由議定等,皆分別於1989年陸續施行。此外, 政府亦於1986年中開放國人赴中國大陸,中央銀行隨之部分開放國際資金管制; 自1980年推動的銀行境外金融中心在這段期間不斷成長, 中央銀行及財政部於1991年宣示建立台北為亞洲境外金融中心。 再者,1989年7月銀行法修訂,政府開始開放16家民間銀行設立; 1993年開放金融公司設立及銀行經營票券業務,1994年開放票券公司新設,這些都是銀行業務自由化的措施。
在這10年之間,正值外貿快速成長,外匯持續累積,雖然金融開放的速度不及金錢淹腳目的速度, 終而釀成台灣有史以來資產泡沫的經濟。但是未見有金融機構擠兌倒閉的事件發生。其中, 雖然1990年有少數一兩家金融機構出現營運困境,幸虧中央存款保險公司採取適當的措施, 協助這兩家要保的金融機構,以致化險為夷,因此存保公司在這段期間表現可圈可點。不過, 由於銀行及票券公司開放設立,短期資金市場逐漸出現銀行過度競爭的問題,形成惡性競爭。 再加上1990年泡沫經濟破滅後,房地產市場墜入長期的不景氣,使得銀行業的資產品質受到挑戰。 事實上,基層金融機構之營運困境在1990年代逐漸顯現。
1993年為了擴大基層金融機構之營運空間,財政部於1993年12月2日公布「信用合作社法」, 准許中小企業加入信用合作社為準會員;信用合作社達一定規模者(20億元的資本),亦可變更組織為商業銀行。 1994年修正通過的「農業法」第13條,亦將農會團體贊助會員對象由原來的農業合作組織,擴及公司、行號及工廠。 這些措施雖然讓基層金融機構的業務擴大,以解決來自於民營銀行開放之競爭壓力, 短期間促成獲利的提高,但是卻提高了基層金融機構的營運風險。 基層金融機構的營運困境在1995年潤8月終於爆發出來。
參、1995年至2001年之金融不安時期
眾所周知,我國的金融危機在1995年7月29日出現嚴重的系統性風險,由於彰化四信人謀不臧, 高級經理人挪用公款引爆存款人擠兌;隨著政治人物及媒體的推波助瀾, 終於釀成各地的信用合作社及農會信用部的廣泛擠兌風潮。存保公司疲於奔命,到處接管或監管, 忙於滅火都來不及,終於釀成烽火燎原不可收拾的局面。後來在中央銀行及財政部聯手救援下, 雖未宣示銀行不能倒的政策,但是在態度上已經充分顯現出政府不允許金融機構倒閉的事件發生。 當然,主要的執行救援機構中央存保公司的功勞是不容抹煞的,在這段期間,不僅平息了基層金融的擠兌危機, 而且在1996年初還平息了台東企銀之擠兌風潮。
然而金融的不穩定問題並未因此稍歇,隨著1997年及1998年亞洲金融風暴的衝擊, 終於使得本土性的金融危機在1998年又爆發出來。首先是企業的財務危機引爆地雷股效應, 從而釀成票券公司之系統性危機。雖然這些事件非屬存保公司之職責, 然而台中商銀出現的存款人擠兌危機讓存保公司不能置身事外。其後在1999年又爆發基層金融不穩定的現象, 例如屏東縣東港信合社的擠兌危機。基層金融機構在歷經1995年的本土性金融危機以及1997年與1998年亞洲金融風暴, 及至1999年又出現921大地震,不但營運困境更加艱難,而且逾期放款比率節節升高至約20%。 一般的商業銀行之逾放比率自亞洲金融風暴以來亦節節升高,於2002年初達到高峰。 雖然存保公司為了穩定存款人的信心配合政策在1999年採取強制納保所有銀行業的措施, 並且由財政部宣布降低金融營業稅3%及由中央銀行宣布降低存款準備金比率,以作為銀行業打銷逾期放款的資金來源。 但是,基層金融機構並未受惠。主要原因是基層金融機構原本就是免徵金融營業稅。 因此雖然財政部於1999年7月1日將金融營業稅率由5%調降為2%, 將降稅金額全數作為打銷逾期放款或者提列備抵呆帳之用,但是對於金融機構體質的改善並未有所幫助。
為解決基層金融機構的體質問題,金融圈內無論是業者或學者,抑或是財經主管機關均朝向以銀行合併基層金融機構的方式思考。因此在2000年12月制訂公布「金融機構合併法」,以解決自合作金庫概括承受彰化四信案被司法機關判決為有瑕疵的問題,讓銀行有法源得以合併基層金融機構。
就2000年基層金融之逾期放款而言,財政部估計當時農漁會逾放金額已有半數為呆帳,扣除抵押品後,呆帳約有300億元。如果由政府編列預算解決,財政負擔沈重。再加上農漁會信用部經營日趨困難,自有資本不足,管理人才缺乏,因此一般金融界都偏重於由銀行合併農漁會信用部。 所謂徒法不足以致行,光有金融機構合併法之制定,未有公共資金的配合以承接不良債權,終究無法成事。金融機構合併法雖然允許資產管理公司的設立,但是若未有金融重建基金的設置與居中搭橋,承接問題金融機構的不良債權,銀行合併問題的基層金融機構誘因仍然不足。因此2001年才有金融重建基金(RTC)設置及管理條例的通過。
肆、2001年金融重建基金的設置
2000年5月政黨輪替,適逢美國泡沫經濟破滅,台灣股市受創,財政部開始有護盤的措施出現,可惜未能成功,股市繼續往下挫。主要原因是政局不穩,其歸因於核四停建爭議,造成倒閣危機,政局動盪,股匯市受創嚴重。國際媒體紛紛盛傳台灣之國際性的金融危機將出現,比起1998年台灣出現的本土性金融危機還嚴重。表一顯示1995年至2000年6年間銀行業擠兌或異常提領的事件,可見銀行體質不健全情況十分嚴重;尤其是整體銀行業逾期放款比率自1997年亞洲金融風暴發生以來節節升高,淨值報酬率也逐年下滑。在這種金融危機四伏的情況下,2001年初朝野遂有共識要積極推動金融改革,避免類似1990年代末期日本及韓國的金融危機再現。
表一 1995年至2000年擠兌或異常提領事件 |
日期 |
問題金融機構 |
1995年07月29日 |
彰化四信 |
1995年09月20日 |
中壢市農會 |
1995年10月30日 |
新竹縣新豐鄉農會 |
1995年12月08日 |
華僑銀行 |
1996年02月09日 |
台東企銀 |
1996年02月17日 |
桃園縣觀音鄉農會 |
1996年05月07日 |
屏東縣鹽埔鄉農會 |
1996年08月07日 |
台中八信 |
1996年09月12日 |
新竹二信 |
1997年06月11日 |
高雄市五信及十信 |
1998年11月24日 |
台中商銀 |
1999年02月01日 |
板橋信合社 |
1999年07月 |
屏東縣東港鎮農會 |
2000年04月27日 |
中興銀行 |
2000年05月11日 |
台開信託 |
2000年05月24日 |
華僑銀行 |
近10年來當各國政府面對金融機構資產品質迅速惡化或喪失償債能力(insolvency)防止引發金融危機時,其主要處理方式之一多藉由民間成立資產管理公司(Asset Management Company, AMC)或透過政府成立資產再生公司(Resolution Trust Corporation, RTC)以解決不良金融資產與問題金融機構。1
我國自「金融機構合併法」於2000年11月24日通過後,始賦予資產管理公司設立之明確法源。而「行政院金融重建基金設置及管理條例」、「存款保險條例部分條文修正案」與「營業稅法部分條文修正案」於2001年6月27日經立法院三讀通過後,我國金融重建基金(相當於資產再生公司)的立法始臻至完善。
資產管理公司最主要之功能在於承受被銀行認定為不良金融資產之債權,並透過債權轉讓或設定信託等方式取代銀行債權人之地位,而非以銀行本身是否繼續經營或是否退出市場為營業目標,且其所處理的對象為尚屬健全之銀行,明顯不同於資產再生公司以不健全之銀行為標的。2一般而言,資產管理公司處分不良金融資產之方式包括:移債作股、債權及資產證券化、與建立債信評等及資產估價制度。3惟我國目前除「金融機構合併法」第15條外,仍缺乏金融機構移轉資產、資產處置、及公司重整相關法令之修訂與配套制度,亟待主管機關儘速研擬。4
再者,「行政院金融重建基金設置及管理條例」第10條規定金融重建基金得委託中央存款保險公司以特定方式處理經營不善之金融機構,且金融重建基金視為金融機構合併法中之金融機構及資產管理公司,並適用該法之相關規定,可見資產管理公司與金融重建基金宜相輔相成、各司其職。故金融重建基金委託中央存款保險公司承受金融機構資產後,得委由資產管理公司專門標售處理該資產,以收實質之效。
有鑑於此,金融重建基金的設置乃著眼於當時金融環境的惡化,金融機構逾期放款日益攀升,資產品質日趨下降,影響存款社會大眾甚鉅,為協助解決基層金融機構與問題金融機構債信危機,改善金融體質,健全金融環境,政府特擷取美國成立資產再生公司(RTC)之經驗,設置金融重建基金。
金融重建基金推動未滿一年,政府在2002年開始推動第一階段的金融改革時,銀行逾放比率正處於高峰期,經濟前景未明,經濟有通貨緊縮之虞,銀行貸款負成長,因此財金當局認為金融重建基金規模不夠大,有必要擴大。因此乃有修改金融重建基金設置及管理條例法案的措施,擬將重建基金規模擴大到一兆零五百億元,約全國國民所得的十分之一。然而自從2003年1月行政院提出修法草案至今,朝野立委經過18次的協商,雖在2005年5月31日三讀通過金融重建基金設置及管理條例修正草案,處理問題金融機構的資金規模增加1,100億元。但總規模仍由最初提出的1兆500億元下調至最後的2,500億元。在這段為期不短的修法期間,究竟朝野的爭議在哪裡呢?
朝野的主要爭議在於重建基金擴大的規模及賠付的對象。尤其是在現階段經濟景氣已經活絡,但財政壓力仍然嚴重,在野認為金融機構合併可以由民間自發力量達成。例如,透過金融控股公司方式去併購;或者採取加速公營銀行民營化;或公營銀行彼此合併;或者是海外釋股之方式出售官股銀行等等措施。因此雖然重建基金規模有必要擴大,然在野立委認為擴大之金額僅需賠付已經由重建基金處理之問題金融機構即可,包括高雄企銀及中興銀行。因此,目前玉山銀行併購高雄企銀,而聯邦銀行併購中興銀行,但是許多負債仍然是掛帳,有必要由預算來支應。而這就是在野立委認為金融重建基金擴大的底線。
在金融重建基金的法案修正通過後,2%的金融營業稅課徵,至民國99年的金額均納入金融重建基金,從民國100年以後則歸存保基金。至於特別股的方案,在野立委亦不支持重建基金以特別股方式注入資本適足率不足的金融機構。
有關金融重建基金之功效,在金融重建基金條例修正草案未立法通過前,雖然僅有1400億元的規模,但是在中央存款保險公司的運作下,還算是蠻有效率的。儘管在2001年開始時,接管了問題的農漁會信用部36家,然而在經過2002年11月農民上街頭抗爭後,政府決定歸還給農會,但是存保公司重整的功能依舊不能抹煞。而在2003年下半年開始,隨著經濟景氣的復甦及銀行業利用金融營業稅打銷呆帳,效果逐漸顯現,使得全體金融機構的逾放比率顯著下降。
伍、結論
存款保險機制的建立,20年以來確實對於配合金融穩定政策的執行有著極大的貢獻。唯存款保險理賠基金規模不大,有待充實。這就是為什麼在金融改革期間要成立金融重建基金的另一個主要的原因。因此如何充實存保基金為當務之急。
依2005年6月22日經總統令公布修正之金融重建基金設置及管理條例,金融重建基金對於2005年7月10日屆期前列為處理對象之問題金融機構,仍由該基金負責後續處理事宜;而未列入基金處理之問題金融機構則回復由存款保險機制處理。因此未來金融監理工作即落在金管會、中央銀行及中央存款保險公司身上。如何修改存款保險條例為後重建基金時代的重要工程。存款人應該有存款風險意識,因為存保理賠具有上限。未來存保理賠金額將由現行的新台幣100萬元合理的往上調升,但亦應注意避免調整幅度過大,而使得要保的金融機構有道德風險的行為問題。此外,存保條例應授權存保公司分級管理的權力,並依金融檢查結果,對於資本適足率下降、逾期放款攀升的銀行,採取立即糾正措施。
另外,由於農業金融法案已經於2004年1月開始實施,農業金融主管機關為農委會,因此根據農業金融法第8條規定,為保障農業金融機構存款人權益,農業金融機構應該加入存保。而針對農業信用部及農業金庫加入存保的問題,為了明確區分權責,存保公司應該另外設立農業金融存款保險基金管理,而不應該將之與原來的存保基金混合。此即一般金融機構與農業金融雙元體制的管理,將存保基金分為一般的銀行存保基金及農業金融存保基金。
上述作法主要的理由為我們預期農業金融存款機構之經營風險相對高於一般的商業金融存款機構。在農業發展前景不及工商業的發展前提下,再加上農民的所得平均低於工商業從業者。尤其在加入WTO以後,農產品開放進口競爭,本國農業及農民的所得將受到衝擊。這些不確定的因素都需要由農業主管機關來解決。因為農民是弱勢族群,農業的發展以及農村的建設都需要政府編列預算支應改革計畫。因此,將農業金融存款保險基金從原來的存款保險基金分離出來實有必要,以釐清權責。
最後,為了強化存款保險機制,有必要將存款保險公司之主管機關由財政部改為銀行法的主管機關。因為存款保險公司的權責是配合金融監理機關來執行金融穩定政策。
註
- 例如:美國於1989年至1995年間以RTC擔任資產清理人(Receiver)處理1980年代儲貸協會(Savings & Loan Associations)大量倒閉的危機。日本於1998年由政府與民間共同出資成立整理回收銀行(Resolution and Collection Bank,簡稱RCB)來承受信用組合的業務及資產,1999年4月1日由住宅金融債權管理機構吸收合併整理回收銀行,改制為整理回收機構(Resolution and Collection Corporation,簡稱RCC)。大陸亦於1999年成立4家國有AMC分別承受及處理4家國有銀行的不良債權。此外,韓國、馬來西亞等國因應亞洲金融風暴造成其國內金融機構資產品質迅速惡化的現象,亦成立AMC以改善其銀行資產普遍性惡化的現象。參閱:林繼恆,中華民國89年12月。「資產管理公司(AMC)與資產再生公司(RTC)」,台灣金融財務季刊,台北,第1輯第2期,頁73。
- 參閱:王文宇,中華民國89年12月。「資產管理公司政策與法制問題研究」,台灣金融財務季刊,台北,第1輯第2期,頁14至頁16。
- 參閱:林繼恆,中華民國89年12月。「資產管理公司(AMC)與資產再生公司(RTC)」,台灣金融財務季刊,台北,第1輯第2期,頁77。
- 同註2,頁21至頁29。
本文作者
目前為國立台灣大學經濟系教授
我國金融安全網之健全建置
作者:方 晴
壹、前言
站在這個時點回顧過去金融發展,不難發現整體金融環境改變速度之快,令人咋舌。
伴隨金融國際化、市場化以及全球化發展,銀行獲利之主要來源不再仰賴傳統存放款業務,取而代之是金融創新以及衍生性商品操作,也正因如此,使得金融危機事件之影響層面不同於以往。過去,金融危機事件,多屬存款移轉性質,政府只需保證支付系統順利運作,危機即可迅速平息。時間拉回至現在,因技術更新及衍生性商品大量使用,使得金融危機事件影響層面擴大,1998年美國所爆發之長期資本管理公司(LTCM)破產事件,究其原因,主要來自該公司不當操作衍生性金融商品所致。
之所以特別需要對金融機構架設安全網制度,主要理由在於金融危機具有傳染性,傳染效果擴散,就可能導致系統風險(systemic risk),一旦引發系統風險,將危及國家社會及經濟安定。這也是為什麼許多國家架構金融安全網主因之一。
在談論金融安全網,存款保險制度當屬最為重要措施之一,民國74年我國成立存款保險公司,迄今已運作近20年,在面對未來金融體系變化以及因應後金融重建基金時代,如何有效提昇存款保險制度功能,將攸關金融安全網能否健全運作之主要關鍵。
貳、金融安全網與存款保險制度
「安全網」這個名詞,最早出現在馬戲團裡,主要係保障空中飛人不致因表演危險動作所架設之防護措施,也具有「提供最後一道安全保障」之意涵。不過,因為有安全措施,表演者會不會因此從事其能力所不及之高危險動作呢?答案是可能的,所以如何降低「道德風險」,將是建置金融安全網所應考量之重要課題。
建置金融安全網之目的,多數看法認為係保障小額存款人權益,故有了存款保險制度之設計。學理上認為,高存款保險覆蓋率會降低市場機制功能;過於簡化之存款保險制度設計,對金融體系發展會有負面影響;為降低道德危險問題,存款保險制度需佐以相關配套,包括:1.密切監督銀行的活動,確保其符合會計和法律規定,並落實即時糾正措施;2.有限責任之存款保險;3.保險人與被保險 (存款)人都應分擔損失。
參、後RTC時代存保制度之角色扮演
民國74年,我國存款保險公司正式開業,早期採自由投保方式,民國84年彰化四信案發生後,使得大家對存款保險議題開始重視,民國88年1月,存款保險條例修正,將自由投保改為全面投保。
為降低道德風險問題,存款保險公司於民國88年7月採行風險費率制度,費率共分3級,不過最高與最低之風險費率差距,僅為萬分之1,是否有確實達到風險計費之精神,有待商確。
綜觀我國存款保險制度運作,雖解決過大大小小不等之金融危機事件,不過,有關法律定位以及財源問題,將是未來存款保險制度功能得否有效發揮之主要關鍵。
目前存款保險公司之主管機關為金管會,在處理金融危機問題,需由主管機關做成決策後,再要求存款保險公司進行相關措施,換言之,存款保險公司無法如美國聯邦存款保險公司(FDIC)般,可以主動依據存保基金風險考量應變。
再者,存款保險公司賠付準備長期不足,以致在處理問題金融機構時,缺乏充裕資金來源,不僅無助解決問題金融機構,亦會損及社會大眾對存款保險制度之信心。觀察美國情況,存款保險基金目標值之規模最好為要保存款之1.25%,如果換算我國情況,其賠付準備至少應為1,000億元以上。
民國90年,我國成立金融重建基金(RTC),設置目的在「為處理經營不善之金融機構,以穩定金融信用秩序,改善金融體質,健全金融環境」。設立當時,基金規模1,400億元,惟目前所剩額度,已不足支付中興銀行後續賠付問題。
RTC是否應該繼續設立,不論是輿論或是專家學者均有不同的看法與見解,在朝野協商18次後,終於在94年5月31日,立法院三讀通過RTC修正草案,增加額度1,100億元,雖然暫時解決中興銀行及目前部分問題金融機構之後續處理問題,不過,無可諱言,RTC終究非屬常設性機構,如何真正回歸金融安全網之制度運作,才是我們所應關切的。
後金融重建基金時代,存款保險公司將肩負處理金融重建基金所未完成任務,不過該公司職權、檢查效力、存款保險基金等問題,將是影響其運作效率之重要關鍵,目前,該公司已打算提高保費來充實存款保險基金規模,不過,存保法律位階以及檢查處分效力,若無更強之法律賦予,恐怕對於問題金融機構之處置未能積極發揮其應有之功能。
肆、結論與建議
回顧台灣金融環境發展,有兩個時期值得我們重視,一是1980年代中期泡沫經濟的破滅,二是1990年代以後開放新銀行設立。
新銀行設立之時點,剛好是泡沫經濟減緩時期,隨著新銀行設立,為拓展存放款業務大餅,不惜承做高風險之貸款案件,以致經營風險增加。
多數專家學者認為開放新銀行設立,係造成我國金融體系過度競爭、獲利下降之主因,不過筆者以為,開放新銀行設立並非原罪,重點應在於遊戲規則的訂定,一個球場裡打球的人,如果只能進不能出,這場球如何打得下去呢?
所以就強化我國金融安全網架構之觀點,提出以下建議:
- 強化存款保險公司之法律定位以及檢查處分權限,並充實其賠付準備,以因應問題金融機構之處理。
- 強化金融監理,落實立即糾正措施,避免行政機關不當介入與過多之行政裁量權。
- 強化中央銀行最後融通者功能,賦予檢查與處分權限,並排除救援實際已瀕臨破產之金融機構。
- 強化金融機構治理,避免不肖經理人,利用職權,違法犯紀。
綜上,金融安全網之建置在防範金融體系第一張骨牌倒下,但是,濫用金融安全網,也可能只是徒增道德風險,反而有害金融體系之健全發展,所以相關配套措施更顯重要,尤其存款保險制度,如何發揮其應有效力與功能,將是穩定金融體系之重要支柱之一,期許未來我國金融體系有一健康且完善之發展。
本文作者
目前為中央銀行業務局副科長